根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)的要求,通過融資平臺公司負債建設已經明令禁止,地方政府只能通過債券融資和PPP兩個渠道。同時《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)要求,積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營。通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式,鼓勵社會資本投資城鎮供水、供熱等市政基礎設施項目。
我國目前人均基礎設施數量落后于發達國家,基礎設施建設的需求在今后一段時期內將持續增加,單靠政府財政已經不能滿足日益增長的基礎設施投資需要。目前我國正大力推動PPP項目的發展,建筑施工企業應結合當前市場環境及國家產業的規劃,順應市場潮流,參與到PPP項目中。
根據財政部統計的數據可以看出,在公共服務領域,主要包括能源、交通運輸等19個行業,將會創造巨大的市場機會。對于建筑施工企業而言,面對如今建筑市場行情的低迷,積極參與PPP項目,是企業生存發展的必然選擇。
一、建筑施工企業的核心關注點
在政府與社會資本合作中,建筑施工企業作為社會資本方的核心關注點應該是風險、收益、成本三個方面。
(一)風險。
(1)法律體系風險。目前財政部與發改委接連發文,指導PPP的發展,發改委正推動“ 特許經營”立法,財政部也提出要對“ 政府與社會資本合作”立法,但是各部委的文件中并沒有明確PPP與特許經營的區別。
(2)政治影響風險。因為PPP項目屬于公共服務領域,通常與老百姓的生活相關,關系到公眾利益。在項目運營過程中, 可能會因原材料、年平均工資、CPI等各種因素導致變動,導致使用者的價格變化, 遭到公眾的反對。
以供水項目為例,政府與項目公司簽訂了PPP項目協議,協議中明確了自來水水價的調價機制,如原水水價、電價、年平均工資等綜合成本變動幅度超過一定百分比時,調價機制觸發。根據發改委2008年制定的《政府制定價格聽證辦法》,制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格和自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價,應當實行定價聽證。但當項目公司試圖通過自來水公司對使用者提高水價時,卻可能在聽證會上遭到公眾的反對。政府通常為了維護社會穩定,對價格變動也因此拒絕。這對項目公司的運營有非常大的風險。
(3)政府信用風險。政府信用風險主要指的是,在簽署ppp項目協議時,政府方由于資金缺乏或者項目緊急等原因,對社會資本提供種種優惠政策,但是在項目運作過程中卻出現政府不按照合同履約、承諾不兌現、不配合項目公司辦理項目審批手續等問題。
建筑施工企業在考察項目的時候,應關注地方政府的誠信情況,過去是否出現過合同不履約的狀況,降低風險成本。同時關注項目是否獲得上級政府的關注,是否為國家級或省級的試點項目,還可以聯合別的社會資本一起投標,分攤風險成本。
目前國務院已決定派出9個督查組赴18個省(區、市)開展實地督查,組織開展第三方評估和專題調研,其中第八個專項督查重點是大力推進政府和社會資本合作(PPP)模式。重點督查PPP模式是否存在政策不完善、機制不科學、承諾不兌現等問題。此舉肯定會對地方政府有一定的壓力,但是對社會資本來說,無疑是利好消息。