(四)無法律依據的地方政策對企業經營造成的困擾

　　我國自改革開放以來，就確定了走有中國特色的市場經濟的道路。隨著我國社會經濟的發展，深化改革的全面展開，政府公權力對市場經濟干預過多，特別是地方政府制定的一些無法律依據或有悖于國家政策的政策給企業經營造成極大的困擾。具體表現在建筑裝飾行業，工程投標保證金、民工工資保證金等建設工程施工保證金的管理辦法或實施細則，關于建筑企業跨省承攬業務監督管理工作的“通知”、“規定”等，這些地方政策已經嚴重干擾了建筑裝飾企業正常的市場行為，阻礙了建筑裝飾行業的持續健康發展。

　　以工程投標保證金為例。建設工程項目投標保證金是指在項目招標投標活動中，投標人隨投標文件一同遞交給招標人一定金額的投標責任擔保，對規范招標投標市場的正常秩序有積極意義。由國家計委(現國家發改委)等七部委共同審議通過的，自2003年5月1日起施行的《工程建設項目施工招標投標辦法》(簡稱《辦法》)中對工程投標保證金作了專門的規定。2013年3月11日，《辦法》經過修訂重新發布，對《辦法》施行以來出現的一些問題進行了糾偏，比如，《辦法》第六十三條的修訂就直接指向“投標保證金無息返還”的不公平現象。然而，這些規定在實際執行中被“誤讀”和“濫用”的情況仍然存在。

　　比如，《辦法》沒有對保證金的收受人做具體規定。一般來說，收受人應該是招標人或招標代理機構。但鑒于出現招標人或招標代理機構攜巨額投標保證金逃跑事件，多省市政府出臺規定，投標保證金由政府職能的建設工程交易中心、監管機構統一收取。這一規定對確保投資金安全、加強監管起到積極作用，但政府強制規定其為投標保證金收受人，與《辦法》規定的收受權屬招標人相悖，政府有越權之嫌，也給予相關官員權力尋租空間。部分省市就出現了要求在投標保證金額之外提交毫無法律依據的“信譽或誠信擔保金”而導致“天價”保證金的現象。

　　地方政府關于民工工資保證金的管理也同樣亂象紛呈。為了規范建設領域農民工工資支付行為，預防和解決建筑業企業拖欠或克扣農民工工資問題，2006年3月27日，國務院出臺了《關于解決農民工問題的若干意見》(簡稱《意見》)，之后各地政府陸續出臺了相關政策，普遍推行農民工工資保證金制度。但部分地方農民工工資保證金制度的設計和實施不盡合理，標準不統一、管理不科學，加重了包括建筑裝飾在內的建筑企業負擔。

　　首先是“一刀切”。《意見》明確規定的是：對發生過拖欠工資的用人單位，強制在開戶銀行按期預存工資保證金，實行專戶管理。但目前各地的做法基本上都是“一刀切”——要求所有企業交民工工資保證金，不交就不能備案。

　　其次是重復上交。從各地實行的農民工工資保證金制度的情況來看，保證金的收繳和管理機構并不統一。由于部門利益作怪，不同行政層級之間出現了重復收費的問題。有些地方是企業一旦入駐，農民工工資保證金交完省里交市里，甚至區縣也得上交。

　　還有收而不用的問題。目前很多地方出現欠薪問題，有關部門不是動用農民工工資保證金，而還是責令企業來想辦法另外籌錢解決。這與農民工工資保證金制度的初衷——“拖欠農民工工資時由政府用這筆錢先行支付”是嚴重相悖的。

　　此類保證金已使裝飾企業不堪重負，尤其是全國布局的裝飾龍頭企業。以江蘇省為例，該省每一個地級市均收取200萬元的保證金，江蘇13個地級市，保證金就需要交2600萬元。再推及全國，一家企業交的保證金數就不是小數。據調查，許多裝飾行業的龍頭企業，在全國各地交納的保證金均在1億元以上。這些本可作為企業的現金流的資金，就這樣毫無任何收益地躺在地方政府的小金庫里。而地方政府手握的這些無人監管的重金，很容易就會變成滋生腐敗的溫床，也不利于國家反腐國策的實施。

　　如果說以上保證金亂象還只是地方政府利用國家政策文件的模糊和漏洞巧立名目，那要求外地建筑企業設立“獨 立核算的子分公司”則是直接違反國家有關政策規定。2013年3月15日，住房與城鄉建設部發布了《關于做好建筑企業跨省承攬業務監督管理工作的通知》(簡稱《通知》)。《通知》第一條明確指出：不得強制要求外地企業在本地注冊獨立子公司、分公司。然而，受保護當地建筑企業和增加當地稅收的雙重利益驅動，仍然有部分省市出臺了類似江蘇省啟東市《關于對我市中標500萬元以上項目的外地建筑施工企業要求在啟東注冊獨立核算公司的通知》(啟采招發【2013】8號，2013年5月3日發布)這樣的文件。

　　無論是地方政府對于工程投標保證金、農民工工資保證金的混亂管理，還是對外地建筑企業承攬當地業務的門檻設置，都需要企業大量的資金投入，這一原本毫無必要的成本增加對本就資金鏈承壓的包括建筑裝飾企業在內的建筑企業而言，是不可承受之重。誠如某建筑企業老板在接受媒體采訪時抱怨：“按照規定，除了相當可觀的工資保證金，還要交質量保證金、履約保證金以及投標保證金，亂七八糟加起來占了整個工程造價的10%。如今，施工企業競爭激烈，行業利潤才3%，有時還要墊付施工款。有時候不得不貸款，承擔著巨額利息，再將錢存入各項保證金賬戶，致使企業資金鏈非常緊張。”

　　地方政府對中央政令曲解或無視，原因無外乎地方保護和為地方謀求更多利益，但根源在于公權力缺乏有效約束。像上述這些沒有法律依據或者與法律相抵觸的地方政策給企業造成的困擾，不僅有損國家法律、政策的尊嚴，更破壞了市場經濟的運行規律，極大地損害了作為“經濟的基本細胞”、作為“市場主體”的企業的積極性。從長遠來看，其結果不僅有礙地方社會經濟的發展，也不利于我國建設社會主義市場經濟目標的實現。

　　我國新一屆政府自上任以來，一直釋放打造法治經濟的強烈信號，致力于從法治層面界定政府與市場的關系。針對政府“長短手”的積弊，國務院于2014年7月8日發布了《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，指出要貫徹落實黨中央和國務院各項決策部署，圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題，實行寬進嚴管，以管促放，放管并重，激發市場主體活力，平等保護各類市場主體合法權益，維護公平競爭的市場秩序，促進經濟社會持續健康發展。

　　我們認為，一切沒有法律依據的保證金制度、市場準入壁壘都應該取消。