什么是PPP項目?盡管國家各部委發(fā)布數(shù)百份PPP相關文件，但由于出發(fā)點不同，標準不同，每一個人眼中的PPP項目是各不相同的 ，甚至有時候大相徑庭。

　　2016年6月8日，財政部等20部委聯(lián)合下發(fā)《關于組織開展第三批PPP示范項目申報篩選工作的通知》，該通知第一次公布了完整的PPP項目評審標準(下稱《評審標準》)。該標準一共15條，前九條是定性的否定標準，后六條是定量的肯定標準。扣除材料規(guī)范、示范價值等純形式標準及主觀標準，刪除幾乎沒有異議的社會資本認定標準，提取一實施方案及二報告實質(zhì)規(guī)則，合并規(guī)劃立項及其他準備工作，統(tǒng)一肯定口徑，梳理此前PPP相關文件規(guī)定，得出認定我國PPP項目的如下十項標準:

　　1、主體：實施機構只能是政府或其職能部門或事業(yè)單位

　　PPP中的政府方一般由三方組成：授權機構、實施機構及出資代表。其中，實施機構指和社會資本簽訂PPP項目合同的政府方。

　　無論是采用政府購買服務，還是特許經(jīng)營方式，PPP項目實施機構只能是行政機關或事業(yè)單位。《政府購買服務管理辦法(暫行)》財綜[2014]96號第四條規(guī)定：“政府購買服務的主體(以下簡稱購買主體)是各級行政機關和具有行政管理職能的事業(yè)單位。”《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十四條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經(jīng)營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍”。

　　《評審標準》第1條規(guī)定“政府方為國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的”不作為備選項目，否定了發(fā)改投資[2014]2724號“行業(yè)運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構”的做法。

　　盡管如此，行業(yè)運營公司可以作為PPP項目中政府方的出資代表。而授權機構指縣級以上人民政府，只有在特許經(jīng)營中才是必須的有，政府購買服務中未強制要求，但從融資角度來說，這也是必要的。

　　2、對象：PPP項目只能是公益項目，不包括商業(yè)項目

　　PPP項目可以包括商業(yè)項目嗎?PPP項目用地可以是經(jīng)營性用地嗎?

　　《評審標準》“不屬于公共產(chǎn)品或公共服務領域的……”不作為備選項目。這與此前規(guī)定是一致的。《政府和社會資本合作模式操作指南》財金[2014]113號第六條規(guī)定：“……基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。”《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定：“……基礎設施和公用事業(yè)領域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。”按照第二批PPP示范項目申報通知財金[2015]57號規(guī)定，公共服務領域包括“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等”。

　　因此PPP項目只能是公益項目不包括商業(yè)項目，經(jīng)營性用地不宜作為PPP項目用地。商業(yè)項目不宜直接打包到PPP項目之中，可以通過一定的結構安排解決商業(yè)項目補貼 PPP項目問題。

　　3、期限：不低于10年，必須帶運營 ，BT不是PPP

　　PPP合作期多長?BT是PPP嗎?如不是，為什么不是?

　　PPP項目是政府和社會資本長期合作。合作期多長，其他文件并沒有規(guī)定。只有征集第二批及第三批PPP示范項目的財金[2015]57號及《評審標準》規(guī)定:采用建設-移交(BT)方式實施的，或者合作期限(含建設期在內(nèi))低于10年的 ，不作為備選項目。

　　PPP強調(diào)項目全生命周期。一個基建或公共服務項目，設計壽命通常在50年到100年。但考慮金融機構融資期限的可行性，規(guī)定最低10年是適當?shù)摹Ｄ壳埃钦咝糟y行，能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無幾。

　　BT僅僅涉及投資和建設環(huán)節(jié)，其期間也就2年左右，根本未包括全生命周期。項目全生命周期強調(diào)的是運營。只有由社會資本負責項目運營，才能提高項目效率，才能做到物有所值。從現(xiàn)有PPP文件上規(guī)定的PPP運行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP項目都帶O(運營)。當然L(租賃)、M(管理)等也可以視為一種變相的運營。因此，不帶運營的BT不是PPP。

　　4、融資：不得固定回報、保底承諾、回購安排

　　PPP模式是地方政府基礎設施的融資方式，那么以固定回報、保底承諾、回購安排進行融資的項目是PPP嗎?

　　《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第21條規(guī)定：“政府可以…作出承諾，但不得承諾固定投資回報…”。財金[2015]57號及《評審標準》明確規(guī)定采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的將不被列入備選項目。

　　采取固定回報、保底承諾、回購安排的項目實則仍是地方政府借債融資，擴大地方政府債務，違背了PPP風險共擔、績效評價等原則，因而不屬于PPP項目。

　　5、采購：采用競爭性方式選擇社會資本

　　PPP項目社會資本如何確定?應采用何種方式進行采購?

　　對于PPP項目，無論采用特許經(jīng)營還是政府購買服務，均應采用競爭性方式選擇社會資本。《政府采購法》中規(guī)定政府購買服務采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一采購來源、詢價五種采購方式。《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》財庫[2014]215號進一步規(guī)定：增加了競爭性磋商的采購方式。《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織……。”

　　在司法實踐，特許經(jīng)營項目未采用競爭性選擇投資人，往往認定合同無效。因此《評審標準》規(guī)定：“未按政府采購相關規(guī)定選擇社會資本合作方的”不列為備選項目。