建設工程監理事業改革發展與展望

　　中國建設監理協會會長王早生

　　今年是中國改革開放40周年，同時也是我國建設工程監理制度實施30周年。作為改革開放的重要成果，建設監理制度在30年的實踐中，為保證建設工程質量、強化安全生產管理、提高投資效益作出了積極貢獻。全國一百萬監理人在工程建設中發揮了不可替代的重要作用，功不可沒。工程監理制度發展“而立”之年，我們有必要追根溯源，回顧總結工程監理制度發展歷程。更有必要直面問題，深化改革，砥礪前行，促進新時代工程監理事業持續健康發展，為實現中國夢作出監理人的貢獻。

　　一、追根溯源，探尋工程監理制度發展歷程

　　(一)改革開放不斷深化，工程監理制度應運而生

　　40年前黨的十一屆三中全會，拉開了中國改革開放的大幕，為經濟社會注入了強勁動力。隨著改革開放的不斷深化，市場經濟體制的逐步建立，投資主體多元化，建筑市場國際化，倒逼我們改變計劃經濟自籌、自建、自管的傳統管理模式，促使建設工程管理向社會化、市場化、專業化方向發展。在改革開放的形勢下，借鑒國際規則并結合中國國情建立的工程監理制度，成為我國改革工程建設管理模式、融入國際工程咨詢行業的必由之路。

　　1987年建設的京津塘高速公路工程按照世界銀行要求，在我國首次采用了(咨詢)工程師管理模式，成功地控制了工程質量、建設投資和工期，使(咨詢)工程師管理模式逐步為我國工程建設領域所了解和認同。(咨詢)工程師管理模式在京津塘高速公路工程中的成功實踐孕育了工程監理制度的誕生。

　　1988年，建設部發布《關于開展建設監理工作的通知》，提出要建立具有中國特色的建設監理制度，標志著我國工程監理制度的正式建立。

　　(二)工程監理制度強制推行，法律地位得到確立

　　1988年，建設部印發《關于開展建設監理試點工作的若干意見》，決定在北京、上海、南京等八市和公路與水電行業試點推行工程監理制度。1989年發布的《建設監理試行規定》明確，建設監理包括政府監理和社會監理兩個層面，后者即為當今工程監理的基本要求。1995年，建設部與國家計委發布的《工程建設監理規定》進一步明確了工程監理服務內容：“控制工程建設的投資、建設工期和工程質量;進行工程建設合同、信息管理，協調有關單位間的工作關系”。

　　1998年3月1日開始施行的《中華人民共和國建筑法》明確規定，國家推行工程監理制度，工程監理制度的法律地位從此確立。

　　國務院于2000年和2003年先后頒布的《建設工程質量管理條例》和《建設工程安全生產管理條例》，明確了強制實施監理的工程范圍，規定了工程監理單位及監理工程師在工程質量和安全生產管理方面的責任，進一步夯實了工程監理制度的法律地位。

　　為了深化我國工程項目組織實施方式的改革，培育發展專業化的工程項目管理和工程總承包企業，建設部先后印發《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》(建市[2003]30號)、《建設工程項目管理試行辦法》(建市[2004]200號)、《關于大型工程監理單位創建工程項目管理企業的指導意見》(建市[2008]226號)等文件，有力地指導和推動了我國工程監理行業的改革發展。

　　面對建設工程監理發展中遇到的新問題和市場的新需求，工程監理企業開始拓展服務領域，從縱向和橫向延伸業務范圍，不斷提高工程項目綜合管理咨詢服務水平。

　　(三)工程建設高質量發展，需要進一步發揮工程監理作用

　　2016年，中共中央國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》指出：“強化政府對工程建設全過程的質量監管，特別是強化對工程監理的監管。”2017年，《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》《住房城鄉建設部關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》等文件，鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業，都昭示著國家對工程監理的重視，給監理行業發展注入了新活力、帶來了新機遇。

　　工程建設向高質量發展，創新是動力，質量是基礎，工程監理是工程建設高質量發展的有力保障。近幾年，住房城鄉建設部接連發文，開展監理單位向政府主管部門報告工作的試點，充分發揮監理單位在質量控制中的作用。鼓勵有條件的監理單位開展全過程工程咨詢試點。要求監理單位對危險性較大的分部分項工程施工實施專項巡視檢查。表明政府主管部門對工程監理的期望和信任，對工程監理在質量控制中作用的肯定以及對行業創新發展的支持。

　　二、努力探索解決影響工程監理行業健康發展的問題

　　工程監理行業在新時代面臨新的發展環境。我國城鎮化仍處于快速發展階段，國家實施區域協調發展戰略，提出京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區等區域發展戰略，推動形成了全面聯動的區域發展新格局。以“一帶一路”建設為契機，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。鐵路、公路、水利、能源等基礎設施建設，建筑信息建模(BIM)、大數據、物聯網等現代信息技術的集成應用，均為工程監理行業發展帶來新機遇。但在發展機遇面前，工程監理行業同時面臨以下問題、困難和挑戰：

　　(一)某些項目監理履職不到位，甚至“形同虛設”

　　某些項目上的監理人員未到崗，未履職盡責，監理形同虛設。我們要正視這些問題，廣大監理人要積極履職盡責，嚴格按照國家法律法規、標準和合同約定履行監理職責，直面質疑，重塑信任。否則，一粒老鼠屎壞一鍋湯，影響極壞。有些監理企業抱怨是因為惡性競爭導致價格低，要維持成本只能成為橡皮圖章。這是不負責任的行為。一旦出問題，不會因為監理價格低而降低對監理履職的要求。如果觸犯法律，勢必追責。

　　(二)社會上存在對監理缺乏信任導致的“監理無用論”

　　由于在某些項目中監理未能履職盡責，社會和業主不滿意，有一種觀點就認為監理無用，甚至可以取消。中央精神對于改革的要求是“先立后破，不立不破”。工程監理制度的改革與完善也是如此，不可能一蹴而就，更不能以偏概全，全盤否定。監理“形同虛設”的問題要解決，惡性競爭的行為要遏止，全國廣大監理人要用自己的努力來重塑形象，贏得社會和業主的信任。“監理無用論”的觀點無疑是片面的、錯誤的，甚至是有害的。在當前建筑市場質量與安全生產形勢依然嚴峻的情況下，監理工作只能加強，不能削弱。近年來，中央多次發文要求落實工程監理制，提升建設工程質量水平，足見國家對監理的重視和期望。

　　(三)誠信缺失問題

　　誠信缺失是工程監理行業飽受詬病的一個老問題，而這個問題通常與行業的惡性競爭交織存在。一些企業為贏得項目，以低于成本的價格投標，中標后為節省開支又不按合同約定派遣相應的人員和配備設備，不能滿足業主對監理服務的要求。一些不良監理企業和人員將不合格工程按合格簽字以謀取非法利益等不誠信行為也嚴重損害工程監理行業信譽，使得社會、業主對監理失去信心。不合理低價與劣質服務相伴而生，形成惡性循環，最終損害了國家、社會和業主的利益，也壞了監理行業的聲譽。

　　(四)企業核心競爭力不強，人員綜合素質不高

　　監理的工作性質決定了監理隊伍應由業務能力強、專業配套齊全、工作經驗豐富的高素質人員組成。但不少監理人員的綜合素質尚有差距，從業人員整體素質有待提高。技術水平高、管理經驗豐富的復合型人才嚴重匱乏。有領導能力、具有高素質的總監理工程師更是人才難得。人員素質不高、技術裝備不足、核心競爭力不強，這些都成為影響工程監理行業健康發展和轉型升級的瓶頸。

　　(五)法規與標準有待完善

　　由于工程監理涉及的行業眾多、專業性強，工程監理標準建設嚴重滯后于實際需要，缺乏專業性強、可操作的規定。社會各界對工程監理的定位和工程監理單位應承擔的職責缺乏清晰的認識，尤其在事故責任的認定上出現爭議。因此，法規與標準需要進一步完善、細化和明確。

　　三、迎接挑戰，展望工程監理行業高質量發展之路

　　當前，我國仍然處于快速城鎮化和大規模建設時期，同時，建設工程安全形勢依然嚴峻，不容樂觀，質量安全事故每年都造成相當數量的人員傷亡。因此，質量安全管理尤為重要。廣大監理人要不忘初心，時刻把建設工程質量安全工作放在第一位，不辜負國家、社會和人民群眾的期望。要堅持確保工程質量安全不動搖，充分認識質量安全是國家、社會和人民群眾對監理的期待。同時，高質量發展必須保證投資高效益，監理企業作為全過程工程咨詢的主力軍，必將大有作為。

　　(一)創新工程管理機制，落實工程監理職責

　　監理單位應誠信守法，嚴格履行合同義務，行使法律法規、合同授予的權力，加強隊伍建設，提高綜合素質，建立健全工程質量和安全生產監督管理體系，提升監理工作水平。加強對現場項目監理機構的工作監督檢查與指導，促使企業合理配備相應的監理人員，保證專業配套、人員到位，切實履行工程監理職責。為強化監理工程師個人執業資格管理，落實質量終身責任制，轉移監理職業責任風險，應當建立注冊監理工程師職業責任險制度，并在有關合同示范文本中增加注冊監理工程師職業責任險條款。

　　(二)加快推進行業誠信體系建設，以優質服務贏得信任

　　人無信不立，企無信不興。部分監理企業的不誠信行為嚴重損害了行業的社會聲譽。破解這一頑疾的關鍵是以優質服務贏得社會信任。企業只有嚴格遵守國家規定和合同約定，認真履職，才能優質優價、良性循環，進而做強做大。

　　2011年，上海市為解決工程建設中存在的安全生產責任制不落實、施工管理混亂和監管缺失等問題，加強各類建設工程的監督管理，保證工程質量安全，出臺了《關于進一步規范本市建筑市場加強建設工程質量安全管理的若干意見》(滬府發[2011]1號)文件，要求依法必須進行監理招標的建設工程，工程監理費按國家收費規定，以工程概算中建安工程費等為計費基數，按基準費率上浮20%計費，這對保障工程質量起到了重要作用。實踐證明，社會各方不能只要求降低監理費用，監理企業也不能一味低價競爭，否則就會陷入惡性循環的泥淖，既影響自身利益，又損害業主利益。要加快市場主體信用信息平臺建設，完善市場主體信用信息記錄，建立信用信息檔案和交換共享機制;積極推動地方、行業信息系統建設及互聯互通，構建市場主體信息公示系統，實行信息公開，及時向社會公布工程建設過程監管、執法處罰等信息。探索制定工程監理企業、監理人員信用管理辦法，推進工程監理行業誠信體系建設，全面提高工程監理企業和監理人員的誠信意識，逐步建立“守信激勵、失信懲戒”的建筑市場信用環境，提高工程監理行業的社會公信力。

　　(三)培養人才，打造學習型組織

　　企業是市場的主體。目前，監理企業普遍存在高端人才匱乏、創新動力不足等問題。我們應以問題為導向，通過引進和培養人才，不斷加強學習，打造學習型組織，進一步提升監理企業的能力和素質。

　　監理企業要充分考慮人員結構的合理性，并為人才的良性發展提供一個較好的平臺，有計劃地引進人才，培養骨干隊伍。監理企業還要不斷加強培訓，學習法律法規和國家政策，學習和研發科學技術，不斷提升企業的核心競爭力。借鑒國外先進的管理理念，并在實踐中逐步提升服務水平和能力。企業只有不斷培養人才，強化學習，打造學習型組織，才能永葆企業活力，實現向人才要效益的目標。

　　(四)發展全過程工程咨詢，激發行業創新發展動力

　　全過程工程咨詢是國際通行的工程建設模式,是監理企業轉型升級科學發展的方向。有條件的監理單位應在做好施工階段監理的基礎上,向上下游拓展服務領域, 為業主提供覆蓋工程項目建設全過程的項目管理服務以及包括前期咨詢、招標代理、造價咨詢、現場監督等多元化的“菜單式”工程咨詢服務。企業還可通過兼并重組等方式提高企業整體能力和水平，淘汰落后企業，不斷提升企業自身的核心競爭力。

　　(五)鼓勵監理企業拓展政府監管部門購買現場監督檢查等專項服務

　　監理工作的實質是監督管理，監理企業的優勢也在于此。因此，監理企業應積極拓展監理業務范圍，代表政府監管部門履行現場監督檢查工作等專項服務，即接受政府監管部門委托對工程建設過程實施監督檢查，加強監督檢查力度，確保工程質量符合有關標準。

　　(六)完善法律法規和標準體系，推進工程監理法制化、標準化建設

　　針對工程監理行業面臨的突出問題以及建筑業改革與發展要求，通過完善法規以及進一步細化工程監理標準等工作，推進工程監理的法制化、標準化建設，推進工程監理制度的改革與發展。對于地方保護、行業壁壘、惡意壓價等問題，要建立科學、完善的監管制度，并通過制定標準化示范文本的方式，引導和規范招投標活動中各方的行為，構筑全國統一開放、競爭有序的工程監理市場。

　　標準體系建設是一項系統工程，需要逐步細化完善，要按行業、專業制定工程監理工作標準，從而細化工程監理相關工作，提高工程監理的服務水平和質量，促進工程監理工作的標準化、專業化。行業協會和企業是制定團體標準和企業標準的主體，要編制規劃，確定計劃，積極推進，奮起直追，不斷完善標準體系，共同推進工程監理標準化建設。

　　我們要不忘初心，牢記使命，砥礪前行，為促進建設事業的健康發展不斷努力!我們要不辜負國家、社會的期望，對國家負責，對社會負責，對人民負責，為實現中國夢作出工程監理人的新貢獻!

　　-----轉自《建筑》2018年第19期