城鎮化是我國經濟發展最大動力。“十三五”期間，我國新型城鎮化快速發展，1億農業人口落戶城鎮的目標提前1年完成。

    “十四五”規劃也在編制中，城鎮化會有哪些新變化呢？

    城鎮常住人口年均增1932萬人

    2014年國務院公布的《國家新型城鎮化規劃》提出，2020年常住人口城鎮化率要達到60%左右；戶籍人口城鎮化率達到45%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

    “十三五”的前四年（2016~2019年），我國城鎮常住人口共增加了7727萬人，年均增加1932萬人，相當于一個羅馬尼亞的人口規模。2019年我國常住人口城鎮化率達到60.6%，提前一年實現規劃目標；戶籍人口城鎮化率由2013年的35.93％提高到2019年的44.38％。

    “十三五”期間，戶口遷移政策全面放開放寬。中西部地區除省會（首府）城市外，基本實現了落戶零門檻；東部地區普遍降低了落戶條件，部分大城市取消或降低了參加城鎮社會保險年限的要求。南京、武漢、成都、鄭州、西安等特大城市全面放開了高校和職業院校畢業生、技術工人、留學歸國人員等群體落戶政策。北京、上海、廣州、深圳等超大城市建立了公開透明的積分落戶制度。

    當然，分區域來看，差別仍然較大。第一財經記者梳理2019年31個省份的城鎮化率數據發現，有13個省份超過全國平均水平，主要集中在東部沿海發達地區、東北和湖北、重慶等中西部工業化水平較高的省份；廣西、河南、四川等人口大省份城鎮化率仍較大幅度低于全國平均水平。

    上海、北京、天津三大直轄市城鎮化率已超80%；廣東、江蘇和浙江城鎮化率都超過70%；遼寧、重慶和福建超過了65%。

    對城鎮化率已經比較高的東部沿海發達地區來說，未來城鎮化率提升的空間較小，城鎮化的重點是加快外來人口市民化的問題。外來人口流入多的地區要加快教育、醫療等公共資源的配套，同時也要促進城市空間布局優化。

    對城鎮化率較低的中西部地區來說，還有較大的發展空間。以河南為例，河南戶籍人口超過1億人，常住人口有9000多萬，目前城鎮化率僅為53.21%，遠低于全國平均水平。同時，河南的農村人口有4510.6萬人，位居全國第一。

    未來布局：大城市多中心化

    11月初公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要推進以人為核心的新型城鎮化。深化戶籍制度改革，完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策，強化基本公共服務保障，加快農業轉移人口市民化。同時，要優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。推進成渝地區雙城經濟圈建設。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

    廈門大學經濟學系副教授丁長發對第一財經分析，人口市民化，關鍵是財權、事權要對稱，教育、醫療、養老、土地指標等方面的公共服務產品供給要增加。例如，土地指標方面，有產業的、經濟發展好的城市，要增加土地供給；人口不增加乃至外流的城市，要減少土地指標。

    “我們去一些地方調研，當地學校、醫院沒有按照常住人口尤其是外來人口來安排指標，一些公共服務設施就跟不上。”廣東省體改研究會執行會長彭澎對第一財經記者分析稱。

    11月1日出版的《求是》雜志發表了習近平總書記的重要文章《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》。文章強調，產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張。目前，我國超大城市（城區常住人口1000萬人以上）和特大城市（城區常住人口500萬人以上）人口密度總體偏高，北京、上海主城區密度都在每平方公里2萬人以上，東京和紐約只有1.3萬人左右。長期來看，全國城市都要根據實際合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制標準。要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，推動多中心、郊區化發展。

    文章指出，我國各地情況千差萬別，要因地制宜推進城市空間布局形態多元化。東部等人口密集地區，要優化城市群內部空間結構，合理控制大城市規模，不能盲目“攤大餅”。要推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。

    彭澎分析，隨著功能分離，大城市周邊的郊區新城將迎來新的機遇，比如上海臨港、廣州南沙等地。這些地方發展的產業，與主城區要有一定的梯度分配，可以重點發展高端制造業，與主城區實現更好的分工。

    今年4月，國家發展改革委印發的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》中提到，鼓勵超大特大城市取消郊區新區落戶限制。這也意味著，未來超大城市的郊區、新區將成為落戶和發展的重點。

    縣城是城鎮化重點

    《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》提到，中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。我國現有1881個縣市，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍，要選擇一批條件好的縣城重點發展，加強政策引導，使之成為擴大內需的重要支撐點。

    當前不少中西部人口大省開始有意識地在省會城市之外，培育省域副中心城市。比如，湖南“十四五”規劃建議提出，建設岳陽、衡陽兩個省域副中心城市，支持岳陽建設長江經濟帶綠色發展示范區，支持衡陽建設現代產業強市；江西提出支持贛州建設省域副中心城市，打造對接融入粵港澳大灣區“橋頭堡”；安徽提出支持蕪湖建設省域副中心城市和長三角具有重要影響力的現代化大城市。

    今年以來，高層多次強調要加快縣城補短板，發揮縣城在城鎮化發展中的關鍵作用。比如7月22日召開的國務院常務會議提出，要針對大量農民到縣城居住發展的需求，加大以縣城為載體的城鎮化建設，完善縣城交通、垃圾污水處理等公共設施，建設適應進城農民剛性需求的住房，提高縣城承載能力。

    公開數據顯示，到2019年底，縣和縣級市數量分別為1494、387個，二者共計1881個，約為地級及以上城市市轄區數量（967個）的2倍。從經濟體量來看，2019年縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，占全國GDP的近2/5。

    在河南大學經濟學院名譽院長耿明齋看來，縣城是城鎮體系里面最重要的組成部分，也是農民離開農村后，比較方便集聚和首先考慮的落腳點。縣城加快發展有利于鄉村振興和鄉村現代化。縣城承擔著重要的角色，即用現代工業改造傳統農村的戰略支點，比如公共服務體系、就業、農業自身的現代化等。